제19차 중앙위원회 4차 전체회의 후
중국 외교정책 전망(19기 4중전회)

중국의 제19차 중앙위원회 제4차 전체회의(19기 4중전회)는 2019년 10월 말 소집됐다. 회의의 주요 주제는 국가 통치 체제를 개선하고 통치 능력의 현대화를 촉진하는 것이다.
2018년에 열렸던 이전의 19기 2중전회와 19기 3중전회를 비교해 볼 때, 외교 정책에 대한 어떠한 해설도 포함하지 않은 것에 비해, 이번에 19기 4중전회는 중국 외교 정책의 방향을 언급하고 있다. 많은 이들이 지적했듯이 이는 현재의 중-미 무역 분쟁과 홍콩의 혼란스러운 상황에 대한 대응으로 볼 수 있다.
분명히, 오늘날 중국은 국가 통치 구조와 관련하여 서양 국가들과 완전히 다른 길을 개척하며 나아가고 있다. 서구식 통치체제는 권력분립과 중앙정부의 지방분권을 바탕으로 만들어졌다. 이와는 대조적으로 중국은 중앙집권적 행정력과 보다 강력한 중앙정부의 핵심 기능을 갖춘 효과적이고 효율적인 국가 통치체제를 구축하기 위해 노력하고 있다. 외교정책도 예외가 아니다. 이번에 중국 외교정책과 관련해 19기 4중전회에서는 외교정책결정 과정에 대한 당의 지도력을 거듭 강조하는 것이다.
넓은 의미에서, 우리는 19기 4중전회 이후 외교 정책 전략의 상당한 변화를 실제로 보는 것은 쉽지 않다. 그러나 우리는 중국 외교 정책에 대한 수직적 의사결정의 양식이 점점 강화되는 것을 볼 수 있을 것이다. 즉, 외교정책 수립에 대한 당의 전적인 통제와 향후 중국 외교정책에 대한 시 주석의 의지를 더욱 깊이 반영하고 있다. 따라서 중국이 '핵심 국익'에 관해 고려하는 외교 현안에 대해 보다 강경한 정책을 펼 가능성도 있을 수 있다.
다음 해에 필자는 중국의 대외정책이 아래 두 가지 방향으로 향할 것이라고 전망한다.
1. 중-미관계의 장기적 논쟁
가까운 미래에 있을 수 있는 중-미 관계의 급진적인 변화를 이해하기 위해서는 다양한 측면을 고려해야 한다. 첫째, 10월 초 13차 무역협상 이후 양국이 단계적 합의를 동시에 발표했지만, '구체적 진전'을 다소 다른 의미로 해석하려는 의도로 보인다. 미국측이 발표한 바에 따르면, 중국의 미국산 농산물 구매 약속과 지적재산권에 대한 정책 제한과 외국 자본의 수당을 금융 부문에 공개하기로 합의한 것을 포함하여, '가속적인 협정'은 실질적인 결과였다. 그러나 중국측의 태도에는 아직 불확실하며, 이번 거래에 대해 미국측이 지나치게 낙관적인 전망을 한 것일 수도 있다. 늘 그렇듯이, 무역전쟁의 공격적인 트럼프 행정부는 협상 진행과 성과를 항상 과시하는데 초점을 뒀다. 이를 테면, 언론에서는 중국이 결국 5월에 양국 협상진이 합의한 잠정 합의 초안을 거절했다고 밝혔다. 이러한 이유로 필자는 양측의 '가속적인 합의'를 조심스럽게 환영한다. 미국이 당초 10월 15일에 밝힌 중국 수출액 2500억 달러에 대한 관세를 25%에서 30%로 올리지 않은 것은 물론 좋은 정치적 신호다. 그러나 아직 미-중 무역협상에 대한 판단을 내리기는 이르며 더 이상의 관찰이 필요하다. 특히 시진핑 주석과 트럼프 대통령의 정상회담 가능성은 이 문제와 관련한 양국 정치 통합에 매우 중요할 것이다.
둘째, 더 중요한 것은 무역 전쟁이 시작된 이후로, 중국은 미국이 중국의 국내 정치와 경제에 점점 더 개입하고 있다고 여겨왔다. 4월과 5월 초에 미국 협상가들은 중국측에 많은 요구를 분명히 했다. 이러한 요구는 먼저, 국가 소유 정부에 대한 정부 보조금 및 세금 감면 조치를 억제하는 것이 포함된다. 이어, 금융 및 기타 '민감한' 부문을 개방하고 외국 자본을 투자하도록 허용한다. 그러나 중국측의 입장에서 보면 국유기업은 오랫동안 중국 경제의 성장 동력으로 간주되어 왔으며, 이른바 '중국 모델'의 중요한 부분을 차지하고 있다. 지난 2년 동안, 중국 정부가 미국 제품의 더 많은 구매와 관련하여 기꺼이 양보하고 타협해 왔다는 것을 분명히 알 수 있다. 그러나 중국의 경제 구조를 근본적으로 개혁해야 한다는 미국의 요구는 명백히 중국의 협상 하한을 훨씬 넘어선 것이다. 따라서 양국 간 핵심 분쟁은 '수출입' 문제 이상의 의미를 지닌다. 대신, 핵심 사안은 미국의 불만족이 이어지는 가운데 중국의 국내 정치-경제 개혁을 추진이다. 미국의 요구로 인해 중국 정책 입안자들은 미국의 근본적인 목적이 무역 분쟁 해결일 뿐만 아니라 중국 경제 발전의 장기적인 안정을 전복시키기 위한 노력이라는 것을 깨닫게 되었다.
한편, 중국과 미국간의 '무역' 전쟁의 배후에 있는 것은, 갈등으로 야기된 이슈의 광범위한 '정치화'뿐만 아니라, 두 나라 사이의 핵심 국익을 직접적으로 충돌시킨 것이었다. 무역전쟁 초기에 미국은 ZTE, 화웨이 등 중국의 첨단기업들에 대해 일련의 제재조치를 내렸는데, 여기에는 이들 기업들을 '블랙리스트'와 공급망 제공 금지가 포함된다. 최근 몇 달 동안, 미국은 홍콩문제에 개입에 대해 고자세를 취했다. 그리고 미국 의회에서 통과된 인권 및 민주주의 법은 중국으로부터 강력한 정치적 보복을 가져왔고 앞으로도 계속될 것이다. 홍콩 문제와 무역 갈등의 혼합은 중-미 관계의 미래에 대한 신호일 수 있으며, 중국은 중국에 대한 미국의 접근에 대해 더 경계할 수도 있다. 사소한 사례는 이를 예측하기 위한 좋은 시험대가 될 것이다. 지난 10월, 중국에서 미국 외교관의 관여와 여러 정부 및 학술 기관 방문으로 인해 중국이 느끼는 좌절에 대한 일종의 보복 조치로서, 미국은 현재 미국 내 중국 외교관들이 주 정부나 지방 관리들뿐만 아니라 학술 또는 연구 기관들을 방문하기 전에 미국 정부에 통보해야 한다고 발표했다.
요약하자면 이와 같은 이유로 저자는 중-미 관계의 미래를 매우 우울하게 전망하고 있다. 중-미 관계가 장기간의 경쟁, 마찰, 심지어 분쟁에 휘말릴 수도 있다고 예상된다. 미국은 장기적으로는 중국에 대해 경제적 관여와 안보적 봉쇄를 병행하는 이른바 '봉쇄 및 포용(con-gagement)' 정책을 채택했다. 그러나 많은 미국과 중국의 학자들이 정리 했듯이, 2018년 초부터 시작된 무역전쟁은 양국간의 경제적 친밀감의 종식을 선언한 것으로 보인다.
2. 중국 근린 외교의 새로운 기회와 인센티브
향후 몇 년 동안 중국 외교 정책의 또 다른 노선은 중국이 주변국 외교에 점점 더 많은 노력을 기울이는 것이다. 2017년 이후 악화되고 있는 중-미 관계의 '부작용'은 중국이 미국과의 무역전쟁에 대처하기 위해 외교, 경제적 자원을 집중해야 한다는 것이었다. 이런 상황에서 중국은 양보 비용을 감수하고라도 다른 주변국과의 관계 회복을 위해 일부러 애를 썼다. 동북아에서는 최근 중-미간 긴장이 고조되면서 중국은 해당 지역에서 미국 동맹국들과의 관계를 재고하고 개선해야 했다. 중국은 2018년 이후 한국, 일본, 필리핀 등 거의 모든 주변국과의 외교적 자세를 누그러뜨리는 듯 했다. 특히 미국의 동맹국들에게 중국이 좀 더 우호적인 국제 환경을 원한다는 점을 감안할 때, 일본과 한국은 분명히 중국의 '친구 명단'에서 우선순위에 자리하고 있다. 중국 정부의 입장에서는 일본과 한국의 입지가 높아졌다는 의미다. 중국은 중국과 미국 사이에서 중립을 지키려고 한다. 중국 정부는 2018년부터 영토분쟁과 사드(THAAD·고고도미사일방어체계) 분쟁 등을 놓고 일본, 한국과의 '사격 중지'를 선택했다. 중국이 2018년 이후 사드 배치와 관련한 정책 태세 변화가 대표적이다. 중국은 한국에 대한 강경한 항의와 달리 2018년과 2019년 내내 사드 문제에 대해 저자세로 돌아섰고, 이는 한국 정부의 사드 관련 수용 정책을 정당화했다. 중-일 관계에서는 양측이 제3국 시장 협력 작업 메커니즘을 시작한 이후인 2018년 이후 또 다른 쟁점에 부딪혔다. 아베 총리의 2018년 10월 중국 방문과 시진핑 중국 국가주석의 2019년 초 방일 가능성이 양국 우호관계를 시사하고 있다.
결론
필자는 중-미 관계 악화라는 일반적 맥락에서 중국은 미국과의 외교적 압박과 대립을 상쇄하기 위해 주변국들과 파트너십을 구축해야 한다는 더 큰 필요성을 느낄 것이라 여긴다. 2010년대 초 중국은 강경책을 취하며 주변국(일본과의 영토 분쟁, 한국과의 사드 문제, 베트남과 필리핀과의 남중국해 문제, 인도와의 경쟁관계 심화 등)을 압박한다는 평가를 받았다. 가까운 장래에 중국은 이들 국가에 대한 접근법을 지속적으로 완화할 가능성이 있다. 예를 들어, 시 주석이 최근에 인도를 방문했을 때, 중국은 인도의 대중 무역 적자 증가에 대한 우려를 드러냈다. 중국은 인도와의 RCEP 협상 가속화에 대한 대가로 무역 문제에 관해 일정한 타협을 할 확률도 있다. 반면 주변국과의 관계개선을 통해 중국이 추진하는 일대일로(BRI) 구상의 토대를 마련했다는 점도 중요한 부분이다. 특히 아세안(ASEAN) 국가들의 지지는 중국의 일대일로 구상의 지속가능성을 높이기 위해 필수적일 것이다. 이에 중국이 주변국들과의 외교정책에 비교적 긍정적인 변화를 구상하고 있다고 예상된다.

부산대학교 국제전문대학원 장무후이

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